NUEVOS PARAMETROS DE CONSTITUCIONALIDAD CONTENIDOS EN LA SENTENCIA DE AMPARO DIRECTO 53/2020 QUE PODRÁN EXIGIRSE AL SAT DURANTE LOS PROCEDIMIENTOS DE VERIFICACIÓN DEL ORIGEN DE MERCANCISA IMPORTADAS A TERRITORIO NACIONAL AL AMPARO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO CELEBRADO ENTRE MEXICO Y COLOMBIA
México tiene suscritos tratados de libre comercio con más de 40 países. Al amparo de los mismos, los Estados Parte se conceden de manera recíproca diversos beneficios con el fin de fomentar las operaciones de comercio exterior y con ello lograr el fortalecimiento de sus economías.
Una de las medidas típicas que se prevén en todos estos instrumentos internacionales son los llamados “tratos arancelarios preferenciales”, que se traducen en la reducción o la eliminación de impuestos a la importación cuando se intercambian productos que reúnen los requisitos necesarios para ser considerados como “originarios”, esto es, que fueron producidos en el territorio de alguno de los Estados Parte, a partir de materiales también producidos en la región, todo ello bajo los términos y condiciones pactados en el Tratado.
Así, en cada Tratado Internacional se prevén distintas “reglas de origen”, cuya finalidad es establecer los criterios necesarios para determinar si un producto es originario y con ello concluir si su comercialización puede ser objeto de beneficios arancelarios o no. El documento mediante el cual se hace constar el carácter originario de un bien es denominado “certificado de origen”, y es el productor o exportador de las mercancías, el encargado de tramitar este documento ante las autoridades competentes de su país.
En todos los Tratados internacionales, se prevén facultades a favor de las autoridades aduaneras del país importador para tramitar las llamadas “verificaciones de origen”, que son procedimientos de índole administrativo que tienen por objeto precisamente constatar si las mercancías introducidas al país con trato arancelario preferencial cumplieron o no con las reglas específicas de origen.
Las empresas importadoras tienen una limitada participación en dichos procedimientos, aun cuando la resolución que se pronuncia afecta sus intereses en gran medida, pues la eventual declaratoria de invalidez de los certificados tiene el efecto directo de desconocer el trato preferencial arancelario aplicado, ubicándolas de inmediato en el supuesto de incumplimiento de obligaciones fiscales por omisión en el pago de impuestos federales a la importación, lo que eventualmente significará la determinación de un crédito fiscal en su contra, que por lo general es de cuantía considerable, si tomamos en cuenta además las actualizaciones, los recargos, y las multas por infracción a la ley.
México y la República de Colombia cuentan con un acuerdo comercial desde el 13 de junio de 1994, se trata del Tratado de Libre Comercio celebrado en un inicio entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, que fue modificado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de noviembre de 2006 para reconocer la salida de Venezuela.
En el Preámbulo del referido tratado se hace énfasis en la intención de ambos países de crear un mercado amplio y seguro para los bienes y servicios producidos en sus territorios, a partir del establecimiento de reglas claras y de beneficio mutuo para el intercambio comercial, con miras a convertirse en el centro de convergencia de la integración latinoamericana.
Sin embargo el texto de dicho instrumento internacional, específicamente en los artículo 7-06 y 7-07, contienen imprecisiones que favorecen actos arbitrarios e inconstitucionales por parte de las autoridades fiscalizadoras mexicanas durante los procedimientos de verificación de origen, y no existe un andamiaje jurídico secundario que las aclare, ni en la reglamentación del propio Tratado, ni en la legislación nacional mexicana, por lo que es común que las empresas colombianas sometidas a este tipo de auditorías, se encuentren a la deriva y sujetas al capricho de la autoridad, al intentar sin éxito acreditar el carácter originario de los bienes que internan a territorio mexicano.
En términos de lo previsto en el artículo 7-07, numeral 2, incisos a) y b), del Tratado México-Colombia, los procedimientos de verificación de origen pueden llevarse a cabo: i) mediante el envío de un cuestionario escrito, o bien; ii) mediante la práctica de una visita de verificación directamente en las plantas productivas de las empresas colombianas sujetas a la auditoría.
Hasta antes de la sentencia de amparo directo DA53/2020 emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito , era común que la autoridad fiscalizadora mexicana se rehusara a practicar visitas de verificación directamente en las plantas de producción de las empresas colombianas auditadas, argumentando obstáculos y dificultades de índole no jurídico, sino práctico y económico (falta de presupuesto), incluso geográfico, no obstante que el Tratado las prescribe como herramientas indispensables para acreditar el carácter originario de los bienes auditados.
Derivado de lo anterior, la totalidad de este tipo de auditorías se practicaban a distancia, mediante el envío de un cuestionario escrito, cuyo contenido no ha sido modificado desde la firma del Tratado (1994) y no se particulariza según el tipo de mercancías y proceso de producción que se pretende auditar.
En el mencionado cuestionario no se prevé un apartado en el que se especifique y requieran documentos y registros concretos, necesarios para que la autoridad pueda analizar el origen de los bienes, únicamente se solicitan descripciones, indicaciones, y explicaciones por escrito en torno al origen de los bienes, y responder preguntas abiertas carentes de concreción y especificidad, como por ejemplo: ¿Qué información posee en sus registros?, ¿Qué documentación soporte tienen en su poder que pruebe lo anterior? y ¿Cuál es la evidencia que respalda su respuesta?.
Invariablemente el envío del mencionado cuestionario era la ÚNICA DILIGENCIA practicada por la autoridad administrativa durante los procedimientos de verificación de origen. La información y documentación exhibida de buena fe por las empresas auditadas al responder el cuestionario de verificación, nunca era suficiente para la autoridad, y ésta se rehusaba a emitir requerimientos de documentación faltante, argumentando que las facultades que le confiere el Tratado para practicar diligencias adicionales al cuestionario “son discrecionales”, por lo que podía ejercerlas o no sin violar la ley -permiso para no hacer nada-; bajo el mismo argumento, la autoridad mexicana nunca estaba dispuesta a practicar visitas de verificación en las plantas productivas de las empresas auditadas.
Era hasta la resolución recaída al Recurso de Revocación, cuando la autoridad indicaba a las empresas auditadas cuáles fueron, a su juicio, los documentos y registros específicos que faltaron por exhibir para acreditar el origen de los bienes, cuando ya nada se podía hacer, por haber concluido todas las instancias en sede administrativa y sin fundar ni motivar tal determinación, por no existir respaldo de ello en ninguna norma.
Agravaba lo anterior el hecho de que en cada caso variaba el tipo de documentación y registros supuestamente omitidos, por existir en el artículo 7-06 del Tratado una “ventana abierta” que así lo favorece.
En su mayoría, este tipo de auditorías culminaban con una resolución adversa a los intereses de las empresas investigadas, argumentando FALTA DE ELEMENTOS PROBATORIOS para acreditar el origen de los bienes, cuando dicha circunstancia era entera responsabilidad de la propia autoridad por negligencia e inactividad, al rehusarse a emitir requerimientos de documentación claros, concretos y delimitados dentro del cuestionario de verificación de origen o en diligencias posteriores, y al negarse a practicar visitas de verificación directamente en las plantas productivas de las empresas investigadas, transgrediendo en todos los casos las garantías de seguridad y certeza jurídica consagradas en el artículo 16 de nuestra Ley Fundamental.
Hoy existe un excelente precedente por virtud del cual el Poder Judicial de la Federación, por primera vez desde la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre México y Colombia, ha fijado un estándar mínimo de constitucionalidad que debe prevalecer en todo procedimiento de verificación de origen tramitado por la autoridad fiscalizadora mexicana al amparo del referido Tratado.
Se trata de la sentencia emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa del Primer Circuito, en el expediente del Juicio de Amparo 53/2020 instaurado por la empresa colombiana CRYSTAL, S.A.S., que en su versión pública fija las siguientes premisas:
I. La información y documentación que exhiban las empresas colombianas en apoyo a las respuestas dadas al cuestionario de verificación de origen, se entenderán aportadas de buena fe y espontáneamente;
II. Para allegarse de los elementos que necesita para pronunciarse sobre el origen de los bienes auditados, la autoridad hacendaria mexicana tiene la obligación de emitir requerimientos de información y documentación claros y concretos, ya sea dentro de los cuestionarios de verificación de origen, o bien en diligencias posteriores. Dichos requerimientos deben considerar las particularidades de las mercancías sujetas a auditoría y sus procesos de producción;
III. La autoridad hacendaria mexicana únicamente puede solicitar la documentación y registros previstos en el artículo 7-06 del TLCG2, y en las normas fiscales secundarias.
IV. La autoridad hacendaria cuenta con un doble esquema para la verificación de origen, que incluye desde luego, a las visitas de verificación directamente en las plantas productivas de las empresas auditadas, por lo que el cuestionario, los requerimientos de documentación y las visitas de verificación, no son excluyentes.
Con estas acotaciones a la actuación de la autoridad, las empresas colombianas ya tienen certeza con respecto a las obligaciones que el Tratado internacional prevé a su cargo durante un procedimiento de verificación de origen, y la manera de cumplirlas, y están en posibilidades de impugnar actuaciones arbitrarias de la autoridad administrativa cuando se alejen del texto mismo del Tratado y de los lineamientos plasmados en este nuevo precedente.
En México, sí hay justicia.
